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Recours pour excès de pouvoir

Généralités

Le recours pour excès de pouvoir est un « recours contentieux tendant à l'annulation d'une décision administrative et fondé sur la violation par cette décision d'une règle de droit ». Il « est ouvert même sans texte et a pour effet d'assurer, conformément aux principes généraux du droit, le respect de la légalité ». Il permet de demander au juge administratif (Tribunal administratif, Cour administrative d'appel, Conseil d'État) de prononcer l'annulation d'un acte édicté par une personne morale de droit public ou une personne morale de droit privé qui s'est vu conférer des prérogatives de puissance publique.Il s'oppose au recours de plein contentieux (qui comprend, par exemple, les recours en indemnisation), ainsi qu'aux procédures répressives (contraventions de grande voirie et sanctions disciplinaires prononcées par des juridictions).

L'intérêt d'un tel recours

Dans les États modernes, une autorité administrative ne dispose pratiquement jamais d'un pouvoir originaire et illimité. Si elle ne respecte pas les limites qui lui ont été assignées par la Constitution ou par la loi, on dira, selon la terminologie française, qu'elle commet un excès de pouvoir ou, selon la terminologie anglo-saxonne, qu'elle agit ultra vires.Si l'on en juge par le nombre des plaintes et des recours, les cas d'excès de pouvoir se sont multipliés depuis quelques décennies, au moins dans les pays les plus juridiquement évolués. Cette augmentation s'explique par plusieurs raisons :

  • D'abord, l'action administrative s'est considérablement développée : certaines tâches traditionnelles, comme la police ou l'enseignement, sont devenues beaucoup plus lourdes.
  • Des tâches nouvelles, comme l'aide sociale ou l'urbanisme, ont fait leur apparition.
  • Les garanties accordées aux administrés se sont considérablement renforcées.
  • Enfin, grâce aux progrès de l'instruction générale, et sous l'influence de divers mouvements revendicatifs, les administrés sont de plus en plus résolus à défendre leurs droits, au besoin par la voie d'une action en justice.
Paradoxalement, donc, alors que l'administration doit faire de plus en plus de choses, ses prérogatives sont rognées de différentes manières, et la méfiance du public à son égard n'a jamais été aussi grande. Mais dans quelle mesure peut-on sanctionner l'excès de pouvoir sans courir le risque de paralyser complètement l'administration ?

La particularité de ce type de recours

Le recours en excès de pouvoir est un procès fait à un acte (ce qui fait dire à certains auteurs que, dans cette procédure, il n'y a pas à proprement parler de parties).

Conditions requises pour exercer ce recours

Les conditions d'exercice du recours pour excès de pouvoir tiennent d'une part à la nature de l'acte attaqué, d'autre part à l'intérêt à agir du requérant.Le recours pour excès de pouvoir n'est ouvert que pendant un certain laps de temps, après lequel il sera impossible de former un tel recours. Il faut agir dans le délai de deux mois à compter de la publication (lorsqu'il s'agit d'un règlement) ou de la notification (lorsqu'il s'agit alors d'une décision individuelle) de l'acte. Il existe cependant de nombreux aménagements à la règle du délai de deux mois, notamment la possibilité pour le requérant d'exercer un recours administratif gracieux devant l'autorité compétente en lui demandant de revenir sur sa décision ; l'administration dispose de deux mois pour répondre à cette demande.

Acte à caractère décisoire

Un recours pour excès de pouvoir ne peut être formé qu'à condition que l'acte attaqué ait un caractère décisoire, c'est-à-dire qu'il modifie l'ordonnancement juridique. Il doit avoir une portée juridique suffisante. On dit alors que l'acte fait grief et cela permet un REP.

L'intérêt à agir du requérant

Le recours pour excès de pouvoir est largement ouvert aux justiciables, sans toutefois que la seule qualité de citoyen soit suffisante pour l'exercer : ce n'est pas une « actio popularis ». Il faut, pour pouvoir être recevable à l'exercer, justifier d'un « intérêt donnant qualité à agir », lequel est toutefois entendu de manière assez libérale et large par la jurisprudence. Cet intérêt doit être réel et suffisant.

La procédure

Le recours pour excès de pouvoir est en principe porté en premier ressort devant un tribunal administratif. Les principales exceptions à ce principe concernent les actes nés en dehors du ressort des tribunaux administratifs (par exemple à l'étranger), les actes produisant des effets au-delà du ressort d'un seul tribunal administratif, et les recours contre les décrets, qui sont jugés en premier et dernier ressort par le Conseil d'État.

Les moyens susceptibles d'être invoqués

Les moyens susceptibles d'être invoqués à l'appui d'un recours pour excès de pouvoir sont :

Moyens d'illégalité externe

  • incompétence de l'auteur de l'acte : moyen d'ordre public qui peut être soulevé d'office par le juge.
  • vice de forme (dont le défaut de motivation)
  • vice de procédure
  • vice dans la composition d'un organisme dont l'avis à recueillir est obligatoire.

Moyens d'illégalité interne

Il s'agit de vices liés au contenu, à la substance de l'acte :

  • violation directe de la règle de droit
  • erreur de fait
  • erreur de droit
  • erreur dans la qualification juridique des faits (ou erreur manifeste d'appréciation s'il s'agit d'un domaine dans lequel le juge n'exerce qu'un contrôle restreint)
  • détournement de procédure ou de pouvoir

Moyens d'ordre public

Ils peuvent être aussi bien de légalité externe que de légalité interne.

  • Incompétence de l'auteur de l'acte,
  • Méconnaissance du champs d'application de la loi :
    • dans le temps,
    • dans l'espace,
  • Contrariété de l'acte par rapport à la chose jugée.
  • La responsabilité sans faute de l'administration
  • Absence de recours préalable obligatoire avant tout recours contentieux
  • Intervention d'une décision juridictionnelle supérieure de nature à interférer sur la légalité de l'acte. Annulation d'un texte par une juridiction supérieure sur lequel l'acte était fondé.

Conséquences

En cas d'annulation, l'acte annulé est réputé n'être jamais intervenu : c'est l'effet rétroactif de l'annulation pour excès de pouvoir, qui confère au recours pour excès de pouvoir sa puissance et son efficacité. L'administration doit, en tant que de besoin, reconstituer le passé comme si l'acte annulé n'était jamais intervenu. Ce principe de rétroactivité a perdu de son caractère absolu depuis l'arrêt Association AC ! et autres (11 mai 2004) du Conseil d'État.

 

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